Introduction

Le projet de création de l’autoroute A69 (Toulouse-Castres), médiatisé ces dernières années pour sa contestation, illustre des dysfonctionnements sérieux dans l’aménagement du territoire. En France, bien des projets de constructions obtiennent une autorisation environnementale malgré leurs impacts lourdement écocidaires et les contre-indications de la communauté scientifique. Alors même que, pour préserver la biodiversité, les porteurs de projets sont tenus d’appliquer la doctrine officielle de l'État, la « séquence ERC » : éviter, réduire, compenser. Une analyse des incohérences qui s’y cachent permet d’éclairer ce paradoxe.

La « séquence ERC » est un instrument réglementaire des politiques publiques environnementales. Elle est destinée à lutter contre l’érosion de la biodiversité et consiste à minimiser l’impact environnemental des projets d’aménagement.

Le concept émerge d’abord aux États-Unis en 1972 avec la loi Clean Water Act. Celle-ci vise à réguler les rejets de polluants dans les eaux de surface, à la suite d’une succession de scandales environnementaux dont l’impressionnant incendie de la rivière Cuyahoga en 1969, qui fut causé par des années de déversement de polluants industriels [1]. Cette loi emblématique impulse la notion de « mitigation hierarchy » (hiérarchie d’atténuation) dans la prise en charge des impacts environnementaux des projets infrastructurels [2]. Une approche qui se diffusera rapidement au sein des organisations internationales occidentales, devenant un principe clé du droit de l’environnement. En France, le concept est ainsi adapté de façon symbolique en 1976, dans la loi « relative à la protection de la nature », sans véritable traduction opérationnelle. Il est réellement précisé en 2012 dans « la Doctrine ERC » [3], avant de devenir obligatoire avec la loi « pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages » en 2016, faisant désormais peser le risque de condamnations pénales sur ceux qui tenteraient de l’enfreindre.

Aujourd'hui, le concept est fondé sur le principe de « zéro perte nette de biodiversité ». Cet objectif théorique tend à conserver globalement la qualité environnementale des milieux malgré la construction du nouveau projet. Pour cela, la doctrine propose « d'éviter les atteintes à la biodiversité et aux services qu'elle fournit ; à défaut, d'en réduire la portée ; enfin, en dernier lieu, de compenser les atteintes qui n'ont pu être évitées ni réduites. » [4]

Tâchons d’exemplifier avec le projet de l’A69 pour mieux comprendre comment cela se concrétise dans les dossiers. La mesure d’évitement s’y est traduite par quelques ajustements locaux du tracé visant à limiter certains impacts (zones humides, habitations), mais sans remise en cause majeure du tracé global [5]. La réduction a pris la forme d’aménagements techniques tels que des passages à faune, des dispositifs de gestion des eaux et des protections acoustiques [6]. Enfin, l’étape de compensation s’est matérialisée par des mesures de restauration de zones humides, de replantation et de génie écologique… sur des sites distincts [7]. Comme l’illustre cet exemple, les résultats du terrain s’écartent du schéma théorique et la séquence échoue à atteindre son propre objectif. [8] Sont en cause de nombreuses failles dont les aménageurs profitent pour minimiser leurs coûts. En particulier, le flou sémantique autour de la répartition des étapes qui amène à ce que « 60 % des mesures proposées ne correspondent pas aux définitions normatives ». [9]  Pourtant, les aménageurs doivent justifier leurs choix, démontrer qu’ils ont bien appliqué chaque étape et fournir des éléments probants à l’Etat qui instruit les dossiers : inventaires écologiques, scénarios alternatifs, mesures chiffrées. Malheureusement, l’avis du Conseil national pour la protection de la nature, par exemple, est uniquement consultatif, c’est-à-dire non contraignant juridiquement, dans le cadre d’une procédure où la décision finale appartient à l’autorité administrative. La grande majorité des mesures appliquées sont ainsi de l’ordre de la « réduction », pendant que les étapes « éviter » et « compenser » sont négligées. Cette réticence des aménageurs à appliquer correctement la séquence s’explique par la perte de revenus que leur imposent les mesures d’évitement (en requestionnant l’intérêt du projet et en réduisant ses surfaces). De même, les dépenses liées à la compensation doivent être engagées sur le long terme. L’étape de la réduction est quant à elle la plus ambiguë, la plus arrangeante et donc la plus facile à mettre en œuvre. Ainsi, les imprécisions de la doctrine ont tendance à être exploitées stratégiquement pour minimiser son influence sur la rentabilité du projet. Alors même que des guides sont régulièrement publiés par l’Etat pour tempérer ces écarts.

Au-delà des enjeux de respect du modèle théorique, ce dernier s’avère lui-même questionnable. En effet, la doctrine ERC part du principe que la biodiversité peut être décomposée en unités chiffrables (hectares, nombre d’espèces, fonctions écologiques…) et financières (coût de la re-création de ces mêmes données quantitatives). Elle présuppose ainsi, avec l'usage de la compensation, que l'être humain est capable de recréer des substituts d’écosystèmes d’une valeur équivalente aux milieux qu’il a détruits, comme lorsqu’une forêt ancienne détruite est compensée par la plantation de jeunes arbres ailleurs (durabilité faible).

Elle présuppose ainsi, avec l'usage de la compensation, que l'être humain est capable de recréer des substituts d’écosystèmes d’une valeur équivalente aux milieux qu’il a détruits.

Louis Faraud

Malheureusement, ces biais occultent la valeur systémique de la biodiversité [10]. Ils omettent que les écosystèmes sont plus que la somme des individus qui les composent et qu’ils sont avant tout un ensemble de relations, diversifié et équilibré par des millénaires d’évolution. Pensons par exemple à l’interaction entre sols, micro-organismes, plantes, insectes et oiseaux migrateurs dans une zone humide. Les interdépendances y sont spécifiques, irremplaçables et essentielles à la stabilité du milieu. La compensation, quant à elle, est encore totalement incapable de reproduire une telle valeur dans la temporalité de l’action publique, comme le montrent de nombreuses études sur la restauration des zones humides, qui indiquent que certaines fonctions écologiques ne se rétablissent qu’au bout de plusieurs années, voire décennies, et restent souvent incomplètes par rapport à l’état initial [11].

Alors, pendant que la séquence ERC adapte la perception de la crise environnementale à notre modèle économique, elle permet à des porteurs de projets de justifier des constructions en minimisant leurs impacts destructeurs par des promesses erronées. Comme l’a fait le concessionnaire Atosca sur l’A69 avec sa formule biaisée de « 5 arbres plantés pour 1 arbre arraché » [12], qui laissait entendre que le projet aurait même des bénéfices sur les écosystèmes. Détournée de la sorte, la ERC est brandie comme un gage de vertu. Ainsi l’artificialisation des sols apparaît comme toujours possible sans nécessiter de réelle remise en question et la ERC se laisse presque pervertir en une sorte de droit à détruire.

Si, dans un premier temps, la séquence aura réussi à rendre la considération de la biodiversité obligatoire pour les aménageurs, s’y cantonner aujourd’hui revient à s’enfermer dans des règles jamais assez efficaces, qui n'auront par ailleurs de cesse d'être détournées. C’est pourquoi nous avons urgemment besoin d’autres outils qui n’inféodent pas le vivant au capitalisme. Face à la crise climatique et à celle de la biodiversité, il est désormais urgent que les politiques publiques exigent de faire face à la vraie complexité du vivant.

Dans ce sens, des approches comme le biorégionalisme, la permaculture et l’agriculture syntropique [13], ou encore l’architecture régénérative [14] suggèrent un tout autre rapport à la biodiversité, où les projets humains concourent à préserver la santé des milieux dont ils dépendent, tissant des synergies et des relations avec le sauvage. Le projet ne peut donc plus être conçu comme un objet inerte, défini avant sa livraison : au contraire, il doit composer avec les fluctuations, les incertitudes et s’adapter à son contexte.